城市供水市場價格管理研究
作者:劉應宗 來源:中國水星
1. 城市供水市場價格的概念
1.1 城市供水市場價格
市場價格是市場供求雙方相互作用共同決定的，是直接對商品消費起作用的價格，是商品最后賣給消費者時要消費者支付的全部費用。通常市場價格就是對消費者的名義價格，包括全部價內稅在內。城市供水市場價格是在政府管理下形成的價格，是對自來水消費直接起作用的價格，是自來水最后出售給用水者時要用水者支付的全部費用。
多年來中國自來水市場價格不合理，嚴重低于價值。這一方面造成水資源的大量浪費，另一方面又使供水企業(yè)缺乏發(fā)展動力，城市供水發(fā)展遠遠不能滿足經(jīng)濟增長和人民生活水平提高對水的需求。因此，有必要對城市供水市場價格進行系統(tǒng)的研究，為政府制定合理的城市供水市場價格提供依據(jù)。
城市供水市場價格是對水的消費者的價格，直接承受市場需求對它的作用，它是自來生產(chǎn)的價值補償要求和用水者有效需求的銜接者，是自來水價值的最后實現(xiàn)者。因此，城市供水價格一方面要能夠對水的生產(chǎn)價值進行補償，另一方面還要調節(jié)對水資源的需求，使水資源得到合理有效的利用。
1.2 城市供水市場價格和生產(chǎn)價格
城市供水生產(chǎn)價格是對供水企業(yè)起作用的價格，是指供水企業(yè)因售水而取得的可用來補償成本和作為企業(yè)利潤的各種實際價格收入。它不包括售水名義價格中的價內稅，但包括供水企業(yè)因供水而取得的各種價格補貼收益。
對生產(chǎn)者的價格 = 對生產(chǎn)者的名義價格 – 價內稅 + 價外補貼等附加收益
價內稅是指計入商品市場價格，隨商品出售消費者支付的國家稅金，如我國現(xiàn)行的消費稅,它不構成生產(chǎn)者的實際價格收入，不能計入生產(chǎn)價格中去。
城市供水市場價格的制定是以生產(chǎn)價格為基礎的，生產(chǎn)價格在某種程度上決定了市場價格。而市場價格制定的合理，又會促進資源的合理利用，調動供水企業(yè)的積極性，這些又都會在生產(chǎn)價格上有所反映。
城市供水市場價格與生產(chǎn)價格又相互區(qū)別：（1）城市供水市場價格與生產(chǎn)價格的調節(jié)對象不同。生產(chǎn)價格的調節(jié)對象是供水企業(yè)，而市場價格的調節(jié)對象是各種用水消費者。（2）城市供水市場價格比生產(chǎn)價格包含的內容更豐富。生產(chǎn)價格不外乎是供水企業(yè)的完全生產(chǎn)成本和盈利，而市場價格還包括稅收，引入了政府的調節(jié)因素。（3）城市供水市場價格的形式比生產(chǎn)價格多樣化。根據(jù)我國財務制度的核算方法，生產(chǎn)價格對供水來說只有一個，而自來水市場價格則根據(jù)市場的需求呈現(xiàn)出各種各樣的差價和比價，如水質差價、季節(jié)差價、工業(yè)和商業(yè)用戶的比價等。
1.3 城市供水市場價格和理論價格
理論價格是指根據(jù)政府宏觀價格管理的需要，按照一定的經(jīng)濟理論，在特定經(jīng)濟技術結構基礎上求得的計算價格體系。城市供水理論價格則是政府為了宏觀上對水資源的合理使用進行管理，結合一定的經(jīng)濟理論和和計算方法而測算出的價格。水資源的理論價格應反映水資源在整個經(jīng)濟生活中所起的作用，同時又能反映所消費的水資源對生態(tài)系統(tǒng)的影響。
城市供水市場價格和理論價格是緊密聯(lián)系在一起的。首先，自來水的市場價格應以理論價格為基礎。自來水的理論價格更接近于它的價值，而價格以價值為基礎是價值規(guī)律的本質要求。其次，供水市場價格會影響它的理論價格。自來水的市場價格直接影響著水的消費，表現(xiàn)在水資源在存量上的變動，這又是制定供水理論價格的依據(jù)。
供水市場價格與理論價格又是相互區(qū)別的，表現(xiàn)在：
（1）作用不同。市場價格是對自來水的消費進行直接調節(jié)，使水資源得到更充分地利用。供水理論價格是政府制定水價政策的理論依據(jù)，只有這樣的水價政策才能使有限的水資源得到最大限度的利用。因此，兩者一個是在微觀領域起調節(jié)作用，另一個是在宏觀領域起調節(jié)作用。
（2）反映的內容不同。市場價格反映了供水的生產(chǎn)價格和水資源的供求關系。理論價格則是為實現(xiàn)水資源的合理配置而提出的一種計劃價格，它能夠反映一些在財務上不能準確表示的社會效益，如環(huán)境保護、健康損失等。理論價格能比生產(chǎn)價格更好地反映水資源的機會成本。
（3）形式不同。市場價格根據(jù)市場的供求狀況有多種變化，操作靈活。理論價格則是基于對水資源的充分利用而計算出的價格，其形式相對單一。
水資源理論價格是一種理想化的模型，而水資源的市場價格則是現(xiàn)實的價格。出于現(xiàn)實種種條件的限制，水資源的市場價格不能與它的理論價格完全符合。我們所能做的是使水資源的市場價格不斷地與其理論價格相接近，以理論價格作為市場價格合理與否的標準。
1.4 城市供水市場價格、生產(chǎn)價格和理論價格的關系
城市供水市場價格和生產(chǎn)價格都是現(xiàn)實中存在的價格，都是微觀價格，而水資源的理論價格則是一種理想化的價格，在現(xiàn)實中不存在，它是一種宏觀意義上的價格。水的生產(chǎn)價格和理論價格都是水市場價格的基礎，而水市場價格是對兩者的現(xiàn)實反映。它們的關系如圖1.1所示。
因此，我們在制定供水市場價格時要以水的理論價格和生產(chǎn)價格為基礎，遵循價值規(guī)律，使水的市場價格既有利于保護水資源，又能保證社會的承受力，在水資源發(fā)揮最大效益的前提下實現(xiàn)水廠的可持續(xù)發(fā)展。
2. 城市供水市場價格體系
城市供水價格的差價體系，也就是因季節(jié)、地理位置、水質、用水量等的差別而形成的各種形式的差價，這種差價會對水資源的供求平衡起到有效的調節(jié)作用。
2.1 季節(jié)差價
中國大部分地區(qū)降水受季風影響，在不同的季節(jié)有很大的變化，每年有60%的降水量集中在夏秋三四個月內，且多以暴雨形式出現(xiàn)。要充分合理利用水資源，除了要有相當多的蓄容水庫，對天然水量進行調蓄，以豐補欠外，還必須通過水價這個經(jīng)濟杠桿進行調配。豐水季節(jié)地表水和地下水供應充裕，自來水加工成本低；枯水季節(jié)地表水和地下水供不應求，自來水成本相對較高。這就客觀上要求在豐枯季節(jié)對自來水實行不同的價格，豐水季節(jié)水價下調，枯水季節(jié)水價上浮。由于地區(qū)降水量的差異，這種豐枯價格的差異應因地而異。各地應以本地區(qū)年平均降水量為標準，當降水量低于平均降水量一定百分比時，水價相應上調一定百分比；當降水量高于平均標準一定百分比時，水價相應下調一定百分比。
季節(jié)差價的另一種含義是實行用水高峰期加價。天氣炎熱，用水量劇增，在供水企業(yè)全部生產(chǎn)能力中有1/4～1/5只有在負荷高峰期才被使用，其他時間則基本閑置。按照“用戶負擔費用”的經(jīng)濟原則，負擔峰荷的這部分供水能力在全年中的費用（主要是折舊等固定成本）應集中在高峰用水期由用戶分攤。具體計算方法可將該地區(qū)各水廠總供水能力的1/4～1/5的費用提出，按高峰期的用水量分攤。由于各地氣候的差異，用水高峰期的具體時間應由各地根據(jù)具體情況而定。
豐枯差價 =（本季降水量 - 標準降水量）× a%
a –––– 各地規(guī)定的豐枯降水加價比例系數(shù)
注：高峰期加價只有在高峰期才有，其他時間為零。豐枯差價可正可負，正代表加價，負代表降價。
2.2 地區(qū)差價
在同一供水網(wǎng)絡之間，雖然不同水源的制水、配水成本不同，但由于水源已連成一體，可以認為不同用戶使用的水源均是無差別的，即同一供水系統(tǒng)內不同位置的用戶不應有地區(qū)差價。我們所討論的地區(qū)差價主要涉及不同城市或同一城市內相對獨立的供水系統(tǒng)之間的差價。
中國水資源地區(qū)（空間）分布不均衡，與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展形成強大反差。由表2.1可以看出，在人口、國內生產(chǎn)總值、耕地面積分別占21.14%、9.75%、20.20%的西南地區(qū)，水資源占有量卻高達全國總量的25.60%。全國只有中南地區(qū)上述四項指標基本協(xié)調。水資源分布的極不平衡，需要通過經(jīng)濟手段在地區(qū)之間進行水量調配，促進水資源的節(jié)約，緩解中國水資源分布不平衡的狀況。建立自來水地區(qū)差價將有利于各地區(qū)靈活地調節(jié)水資源的開發(fā)和利用，有利于各地自來水建設事業(yè)的發(fā)展。
表2.1 中國人口、國內生產(chǎn)總值、耕地面積與水資源結構比較 華北 東北 華東 西南 中南 西北
人口 21.14 9.54 22.5 6.55 19.93 20.34
國內生產(chǎn)總值 12.64 11.49 35.42 9.75 25.54 5.16
耕地面積 16.68 17.06 22.52 20.20 11.60 12.94
水資源 3.43 5.57 17.67 25.60 39.59 8.14
2.3 質量差價
（1）因供水水質差別形成的差價。國家頒布的供水水質標準，是供水企業(yè)供水水質的最低標準。但有的工業(yè)企業(yè)因其生產(chǎn)工藝的特殊性而對水質有特殊要求，這要根據(jù)具體情況適當提高供水價格。
（2）因供水水壓形成的差價。自來水供應應保證一定的水壓。在水壓不能保證的情況下，用戶自行安裝加壓裝置，加大了用戶成本，這種差別應在差價中得到體現(xiàn)。水壓能夠保證的單位應支付較高的水價，水壓保證率低的單位則有權要求較低的水價。計算差價時，應首先確定一個水壓保證率基數(shù)。當水壓達到保證率基數(shù)時按原價收取水費，當水壓低于保證率基數(shù)時，應少收取水費的一定百分比。
質量差價 = 水質差價 + 水壓差價
2.4 用水量差價
中國水資源緊缺，同時又存在水資源的極大浪費，這與我國長期以來自來水價格偏低直接相關。為促進水資源的節(jié)約，提高水資源的利用效率，對工業(yè)用水和居民用水均應實行計劃管理，超用加價，浪費罰款。水費在許多企業(yè)的成本費用及居民收入中所占比例很低，即使把水價調整到經(jīng)濟上合理的水平，也很難引起他們對節(jié)水的重視。在這種情況下，實行用水量差價即超計劃用水加價，是唯一能使用戶警覺的懲罰性限制方法。
用水量差價的基本思路用下圖表示：先確定一個用水的基準量級，用水在基準量級以下按基準價格收取水費，用水量超過基準量級則根據(jù)超過的數(shù)量分成不同等級，不同等級對應不同的價格。當用水量超過某個等級時，不僅要加收水費，還要進行罰款或罰金，以懲罰浪費水資源的行為。
(1) 工業(yè)用水量差價
由于行業(yè)特點和企業(yè)規(guī)模不同，各用水單位耗水量情況也不盡相同，對不同的用水單位應制定不同的用水定額。因統(tǒng)一制定用水定額，用水量小的單位即使不節(jié)約用水，其用水量總是小于用水定額；而對規(guī)模大、耗水量大的單位無論怎樣節(jié)約用水，其用水量還會超過用水定額，這樣就起不到利用用水量差價來促進節(jié)約用水的作用。用水定額應先由用戶提出申請，由上級主管部門根據(jù)用戶的實際情況考慮是否批準用戶的申請，批準后的用水定額即是該用戶應執(zhí)行的用水量標準。若一年中某用戶每月的用水量都小于用水定額，則給予一定的獎勵；若有累計六個月的用水量超過了用水定額，則給予一定的懲罰。根據(jù)用水量差價模式圖，計算用水量差價公式如下：
表1.2 用水量差價公式 水量
工業(yè)水價
用水量差價
Q<=Q1
A1·Q
0
Q12
A1·Q1+A2(Q-Q1)
(A1-A2)·(Q1-Q2)
Q>Q2
A1·Q1+A2·(Q2-Q1)+A3·(Q-Q2)
A1·(Q1-Q)+A2·(Q2-Q1)+A3·(Q-Q2)
注：Q-實際用水量； Qi-用水量級別i (i=1,2,3)
Ai-用水量級別i所對應的水價 （i=1,2,3）
(2) 居民用水量差價
各地應根據(jù)本地區(qū)的實際情況確定每戶每月或每季度的基準用水量，超過基準用水量的部分實行加倍水價。居民用水量差價公式如下：
表1.3 居民用水量差價公式 用水量 居民用水價 居民用水量差價
Q<=Q* A.Q 0
Q>Q* A.Q*+2A(Q-Q*) A(Q-Q*)
注：Q*——居民基準用水量 A——基準水價 Q——實際用水量
由于各地水資源供求各有特點，這就要求國家對自來水價格只規(guī)定統(tǒng)一的定價方法、稅率和利潤率，具體差價由各地物價部門根據(jù)本地區(qū)實際情況，按照“分級管理”的原則來制定。
3. 城市供水市場價格彈性
無論是嚴格的理論分析還是經(jīng)濟統(tǒng)計的實際記錄都證明，價格的變動會導致消費和生產(chǎn)發(fā)生變動。
3.1 水的需求價格彈性
需求價格彈性是在其他條件不變的情況下，某種商品或勞務價格變動所引起本身需求量變動的程度。它是需求量變動的百分比與價格變動百分比的比值。就絕大部分商品而言，需求量與價格成反方向變化，即價格彈性為負數(shù)。
需求價格彈性（Ed） = 需求量變動的百分比／價格變動的百分比
通常情況下，需求價格彈性有以下三種情況：
（1）│Ed│>1，表示價格的任何變動，都會引起需求量較大程度的變化，這種情況稱之為需求富于彈性，這時銷售收入與價格變化方向成反比，價格上升，總收入下降，價格下降，總收入上升，奢侈品多屬于這種情況。
(2) │Ed│= 1，表示價格的任何變動，都會引起需求量同等程度的變化，這時，銷售收入不受價格變化的影響。
（3）0 <│Ed│< 1，表示價格的任何變動都會引起需求量較小程度的變化，這種情況稱之為需求缺乏彈性，這時銷售收入與價格同方向變化，生活必需品多屬這種情況。
商品的需求價格彈性并不是人為規(guī)定的，而是由一些客觀因素決定的。影響商品需求價格彈性的因素有：
（1）消費者對商品的需要程度。一般來說，生活必需品Ed較小，非生活必需品Ed較大。
（2）商品的可替代性。替代品多的商品Ed大，替代品少的商品Ed小。
（3）購買該商品支出占消費者收入的比重。此比重大商品Ed大，此比重小商品Ed小。
（4）市場結構。買方市場的商品一般供過于求，Ed較大，反之，賣方市場的商品Ed小。
根據(jù)上述理論，可得出水的需求價格彈性系數(shù)公式如下：
水需求價格彈性系數(shù) =水耗量降低率／水價增長率
設水資源消耗降低率和水價增長率分別為α和β；W、W1 表示水價調整后和水價調整前的耗水量；M、M1表示水價調整后和調整前的水價，則水的需求價格彈性可表示為：
ε =α／β=（W/W1）／（M/M1）
由需求價格的決定因素看，由于水是人民生活的必需品，無任何替代品，水費占消費者收入比重較小且水資源在中國屬供不應求的狀況，因而水的需求價格彈性較小，應為缺乏彈性的商品。美國計算出的水資源需求價格彈性系數(shù)：一般用水為0.4，居民用水為0.23。根據(jù)匯總全國各地提高水價所產(chǎn)生的節(jié)水效果看，由于中國水價過低，水的需求價格彈性系數(shù)僅為0.05～0.1。若按水價本應的彈性系數(shù)看，將水價提高一定幅度會大大緩解中國的缺水問題。
3.2 水的供給價格彈性
供給價格彈性是在其他條件不變的情況下，某種商品或勞務價格變動所引起本身供給量變動的程度。就絕大部分商品而言，供給量與價格同方向變化。與需求價格彈性一樣，供給價格彈性（Es）也有以下三種情況：（1）Es > 1，表示價格變化會引起供給量較大程度的變化；(2) Es = 1，表示價格變動會引起供給量同等程度的變化；（3）0 < Es < 1，表示價格變動都會引起供給量較小程度的變化，影響商品供給價格彈性的因素有：（1）產(chǎn)品的成本狀況。若廠商大幅度地提高某種產(chǎn)品的產(chǎn)量，成本只有較小幅度的增加，則供給富于彈性；反之，供給缺乏彈性；（2）調整產(chǎn)量的難易程度。易于改變產(chǎn)量的產(chǎn)品供給彈性大；反之，供給彈性小。
中國水資源有限，供給遠遠不能滿足需求。若超量開采地下水，不僅成本增加且會造成城市地面下沉等諸多問題。因而，要想解決供求矛盾必須去更遠的地方開辟新水源，這無疑會使成本大幅度上升，且從水廠建設到投入使用一般情況下要經(jīng)歷較長時間，因而水的供給彈性較小。但從中國實際的情況來看，水資源開發(fā)程度較低，已開發(fā)的水資源僅為可開發(fā)量的4.5%，遠遠落后于歐、美等國，因此提高給水價格會促進供水企業(yè)的發(fā)展，從這方面看，中國供水量還是大有潛力可挖的。
3.3 城市供水市場價格與需求
(1) 中國城市水資源需求情況
中國城市生活用水量約為60億立方米/年。根據(jù)城鎮(zhèn)用水人口折合成人均用水量為87升/天。與其他國家一些城市相比中國城市用水標準還相當?shù)停ㄒ姳?.4）。
表1.4 中國和其他國家主要大城市生活用水標準比較 中國城市 每人每天用水量（升） 其他國家城市 每人每天用水量（升）
北京 196 哥本哈根 215
天津 79 里斯本 160
上海 176-185 倫敦 263
廣州 222-247 馬德里 305
南京 114-120 慕尼黑 337
鄭州 151-169 巴黎 500
合肥 105 維也納 300
哈爾濱 88 華沙
235
福州 174 蘇黎世 443
成都 82-94 莫斯科 600
各地工業(yè)用水定額隨工業(yè)產(chǎn)品、生產(chǎn)規(guī)模、用水工業(yè)、管理水平的不同而有很大的差別。從萬元產(chǎn)值綜合用水定額進行分析看，在中國北方和沿海缺水地方，工業(yè)發(fā)達、管理水平較高的城市，萬元產(chǎn)值的綜合用水定額一般在300立方米左右，而管理水平差或重工業(yè)比重較大、耗水型工業(yè)較多的城市，其萬元產(chǎn)值的綜合用水定額一般在500立方米以上；南方水多的地區(qū)，萬元產(chǎn)值的綜合用水定額一般在800～1000立方米，最高的甚至超過3000立方米。隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，工業(yè)用水的需求將會越來越大。
城市對水的需求量不斷上漲的原因可總結如下：人口增長（包括常住人口和流動人口）因素；生活水平的提高；工業(yè)用水和辦公設施、市建、環(huán)衛(wèi)等用水量增加。
(2) 水資源供需矛盾突出
隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，對水資源需求呈不斷上漲趨勢，供需矛盾日益突出，表現(xiàn)在以下幾個方面：水資源污染狀況嚴重；地下水量有限；中國缺水城市不斷增加。
中國水資源供求矛盾固然與水資源短缺有關，但水價過低造成節(jié)水意識淡薄也有著不可推卸的責任。目前工業(yè)用水和生活用水浪費都十分嚴重，廣大群眾節(jié)水意識薄弱，常流水的現(xiàn)象到處可見。為了使有限的水資源得到合理的使用，必須建立一種靈活的、適用性廣的、能充分反映市場要求的水價結構。
(3) 供求對價格在某種程度上也起著決定作用
我們在制定城市供水生產(chǎn)價格的時候必須充分考慮水資源的市場供求情況，把自來水價格從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟中解脫出來，建立充分考慮價值和供求關系的水資源市場價格。水價的調整應該是供給者與需求者兩股不同力量造成影響而致，正是這種變動影響著水資源的合理調配。
4. 政府對城市供水市場價格的管理
從對水資源的供給價格彈性和需求價格彈性的分析來看，水資源的供給和需求都缺乏彈性，這就容易造成供水企業(yè)的壟斷，而水與人們生活息息相關。為了維護消費者的利益和社會的穩(wěn)定，就需要政府的介入。另外，水資源屬于稀缺性資源，政府介入其中，進行統(tǒng)籌規(guī)劃，能促進水資源得到更有效的利用。
4.1 供水行業(yè)的性質
至于供水行業(yè)屬于福利事業(yè)、完全生產(chǎn)盈利性企業(yè)還是既有福利性質又有生產(chǎn)性質的行業(yè)還沒有統(tǒng)一的認識。我們認為，判斷自來水行業(yè)的性質必須看其服務對象。如果服務對象是工業(yè)企業(yè)，應主要按利潤指標來對其進行考核，可把自來水行業(yè)看成是生產(chǎn)企業(yè)；如果服務對象是居民，可把自來水行業(yè)劃為社會福利事業(yè)。
4.2 城市供水市場價格管理體系
首先，政府要對城市供水市場進行管理。國務院價格部門會同建設部負責制定全國城市供水市場價格的方針、政策、定價原則及管理辦法，指導、監(jiān)督和檢查全國城市供水市場價格的管理工作。
為了使水價政策更加民主化、科學化，除政府部門對水價進行管理外，還需讓消費者參加到水價決策中來，即推行價格決策聽證制度。當供水企業(yè)提出調價要求時，由政府出面組織供水企業(yè)、政府價格管理部門、消費者組織、消費者等各方代表共聚一堂，就經(jīng)營成本、利潤、承受能力等問題各抒己見。這種聽證會制度隨不具有強制性，但它對制定合理的水價起著重要的作用。
4.3 中國城市供水市場價格近期管理重點
(1) 設立城市排水專項建設基金和污水處理費
為了解決城市供水能力不足、供排水設施年久失修和污水處理運行成本補償問題，就要改變現(xiàn)在主要靠貸款和加價還貸建設水廠和污水處理廠的辦法以減輕社會方面的負擔。建議設立供排水專項基金并加收污水處理費，專項用于供排水設施、污水處理廠建設和運行成本的補償。該項基金主要由供水企業(yè)按供水量向用戶收取。
(2) 貸款、集資興建供水工程，實行有約束的還本付息水價政策
由于國家財政有限，完全依靠國家財政撥款修建供水工程不大現(xiàn)實，所以應鼓勵多元投資主體共同修建供水設施。對于多元投資主體，主要要解決兩個問題：一是必須使投資者獲得一定的收益；二是要約束企業(yè)的經(jīng)營行為，實行有約束的還本付息原則。目前可采用社會平均成本法核定價格。從長遠看，應采取長期邊際成本法核定價格，以體現(xiàn)資金的時間價值，適應有效水資源自然遞減的特點。
(3) 實行區(qū)域定價，體現(xiàn)公平負擔
要制定合理的城市供水市場價格，還不許改變按種過去全國同一價格水平的狀況，對供水實行分區(qū)定價制度。由于中國各地水資源條件差異很大，各地供水成本也各不相同，所以就要求各地根據(jù)各自的具體狀況來制定供水價格。劃分價格區(qū)域時，不能按行政區(qū)劃進行，而要依循水資源可能的供求范圍確定。這首先要求合理地確定流向，大致劃定市場范圍，并根據(jù)市場范圍內的最差條件確定地區(qū)水價標準，另外還要考慮到各地區(qū)水價的銜接。
(4) 整頓各種亂收費
取消一切未經(jīng)省級以上物價、財政部門批準的在供排水環(huán)節(jié)上的收費項目，建立供排水建設專項基金后，應逐步取消各種住宅等建設項目收取的供水設施配套費、增容費等收費項目。向用戶收取污水處理費后，還應逐步取消排污費、排水設施使用費等收費項目。
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